《行政處罰法》既是一部行政處罰的基本法，同時也是一部行政處罰的程序法，新修訂的《行政處罰法》（以下簡稱新法）將于2021年7月15日起施行，新法對行政執(zhí)法機關嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法提出了許多新要求。今后，基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中需要注意哪些問題？筆者結合基層實際對一些常見問題進行逐一梳理。
新法第2條規(guī)定，行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。這一規(guī)定明確了行政處罰的主體是行政機關，行政處罰的對象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，行政處罰的內容是以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒，這全面反映了行政處罰的內涵，也有利于將行政處罰與行政命令區(qū)別開來。新法第17條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第38條同時規(guī)定，行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。根據(jù)國家對生態(tài)環(huán)境部門垂直管理體制改革的有關精神，縣級生態(tài)環(huán)境部門調整為市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機構，不再是縣級人民政府的工作部門。換句話說，縣級生態(tài)環(huán)境部門只是市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機構，而不是行政機關。在沒有法律法規(guī)授權的情況下，派出機構不能以自己的名義實施行政處罰。生態(tài)環(huán)境部門實施行政處罰，必須行政主體適格。不具有主體資格的派出機構、受委托實施處罰的組織等，不得以自己的名義實施行政處罰，否則，行政處罰決定無效。新法在現(xiàn)行《行政處罰法》的基礎上對行政處罰的種類進行了調整，第9條新增的行政處罰種類包括：通報批評；降低資質等級；限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業(yè)。在《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《建設項目環(huán)境保護條例》等生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)中，有很多條款規(guī)定了“限制生產”“停產整治”“停止建設”“停止生產或使用”“責令拆除”等措施。在目前的執(zhí)法實踐中，基層生態(tài)環(huán)境部門基本上將這些行為認定為行政命令。從新法中的行政處罰概念分析，今后，生態(tài)環(huán)境部門在作出以上處罰時，必須嚴格遵循行政處罰程序。有的執(zhí)法人員提出，如某企業(yè)超標排放物污染物，生態(tài)環(huán)境部門責令企業(yè)限制生產時，未必同時還得限制企業(yè)開展經營活動？筆者認為，新法中規(guī)定的“限制開展生產經營活動”實際是兩種意思：一是對于生產性企業(yè)，可依法限制開展生產，如《環(huán)境保護法》第60條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產……二是對于從事經營活動的，如《無證無照經營查處辦法》（國務院第684號令）第11條規(guī)定，縣級以上人民政府工商行政管理部門對涉嫌無照經營進行查處，可以責令停止相關經營活動。又如《中華人民共和國計量法實施細則》第47條規(guī)定，經營銷售殘次計量器具零配件的，責令其停止經營銷售，沒收殘次計量器具零配件和全部違法所得，可并處2000元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，由工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。關注二 部分行政處罰權無法下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)
為有效解決行政執(zhí)法實踐中存在的“管得著的看不見，看得見的管不著”等突出問題，新法第24條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。這一規(guī)定有利于將行政處罰實施權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處延伸，提高執(zhí)法效能。在新法出臺之前，各地的縣級生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)當?shù)卣囊螅苍诜e極梳理本部門準備下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的部分行政處罰權，如焚燒秸稈、畜禽養(yǎng)殖污染、邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構的危廢管理等一些便于調查取證的違法行為。但是，新法第24條中明確規(guī)定可以下放的是“縣級人民政府部門的行政處罰權”。而環(huán)保“垂改”后，縣級生態(tài)環(huán)境部門不再是縣級人民政府的工作部門，因此相關問題還有待進一步明確。關注三 行政執(zhí)法需要協(xié)助是法定義務
新法第26條規(guī)定，行政機關因實施行政處罰的需要，可以向有關機關提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機關職權范圍內的，應當依法予以協(xié)助。上述條文明確了行政執(zhí)法機關之間協(xié)助的權利和義務，如果未予以協(xié)助而又沒有充分的正當理由就有可能被認為違法。今后，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，如違法當事人不提供個人身份證相關信息的，生態(tài)環(huán)境部門可書面請求公安機關協(xié)助。又如一些環(huán)境違法案件的責任主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民委員會或街道辦事處的社區(qū)居民委員會，村民委員會或社區(qū)居民委員會不提供統(tǒng)一社會信用代碼的相關信息，這時，生態(tài)環(huán)境部門就可書面請求當?shù)孛裾块T協(xié)助。同時，生態(tài)環(huán)境部門遇到其他部門需要協(xié)助執(zhí)法的，也應當按照本條的規(guī)定予以履責，否則將可能承擔未依法履職的違法后果。關注四 執(zhí)法人員要注重行政處罰的證據(jù)收集
行政處罰必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩，對當事人違法事實的認定必須建立在證據(jù)的基礎上。現(xiàn)行《行政處罰法》中沒有對行政處罰的證據(jù)作出規(guī)定，而對于證據(jù)的規(guī)定僅在《行政訴訟法》第33條出現(xiàn)。新法增加了第46條對行政處罰的證據(jù)種類作出了明確規(guī)定，即書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄。證據(jù)必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。有執(zhí)法人員提出，新法第55條第一款規(guī)定，執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件，而暗查時無法向當事人出示證件，暗查不等同于執(zhí)法，所以暗查取得的證據(jù)不能作為認定案件事實的依據(jù)。對此，筆者認為，執(zhí)法人員到排污企業(yè)暗查，在取證的同時，可以通知排污單位的有關負責人到達現(xiàn)場，待排污單位的有關人員到達現(xiàn)場后再向有關人員出示執(zhí)法證件。如果有關人員拒不到場或者無法聯(lián)系到當事人，不影響調查取證的進行。暗查時雖然無法向當事人出示證件，但是暗查主要是為獲取企業(yè)違法排污等方面的一些證據(jù)，暗查時取得的證據(jù)可為立案佐證，立案后再按照行政處罰的程序進行調查；暗查取證取的是主要證據(jù)、關鍵證據(jù)，是證據(jù)鏈中的主要部分，立案后的取證，獲取的是整個案件的全部證據(jù)，是相互連接的證據(jù)鏈。這完全符合新法第46條第三款“證據(jù)必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)”的規(guī)定，即暗查按照相關程序取得的證據(jù)同樣可以作為認定案件事實的依據(jù)。新法第60條規(guī)定，行政機關應當自行政處罰案件立案之日起90日內作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。而《環(huán)境行政處罰辦法》第55條規(guī)定，環(huán)境保護行政處罰案件應當自立案之日起的3個月內作出處理決定。案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達等時間不計入期限。在過去的環(huán)境行政處罰案件中，有的法官認為，現(xiàn)行的《行政處罰法》并沒有對作出行政處罰的期限作出規(guī)定，雖然《環(huán)境行政處罰辦法》作出了3個月的期限限制，但這只是生態(tài)環(huán)境部門內部從提高行政效率作出的規(guī)定，不具有強制性。也有法官認為，雖然現(xiàn)行《行政處罰法》沒有對作出行政處罰的期限作出規(guī)定，但《環(huán)境行政處罰辦法》作為部門規(guī)章，按照《行政訴訟法》第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。所以，對生態(tài)環(huán)境部門作出的行政處罰案件的期限應當在3個月之內，如果沒有其他正當理由而超期的話，否則將要承擔程序違法的后果。在新法中，對行政處罰的期限首次作出了明確規(guī)定，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法必須嚴格執(zhí)行。這里需要注意的是，對于90日和3個月這一期限的區(qū)別。在日常生活中，一些執(zhí)法人員常常習慣誤認為90日就是3個月。在執(zhí)法中，我們要準確把握這一時間期限，否則將會導致程序違法，這是每一個環(huán)境執(zhí)法人員平時在工作中都應當注意的一個重要細節(jié)問題。關注六 加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的本金
新法第72條規(guī)定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額……關于“加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額”的規(guī)定，原見于《行政強制法》42條第三款，即加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務的數(shù)額。對此問題，筆者發(fā)現(xiàn)許多基層生態(tài)環(huán)境部門在網上公布的行政處罰催告書和處罰決定書中，直接將加處罰款的數(shù)額認定為罰款的數(shù)額本金，這樣認定的金額雖然沒有超過本金的額度，但是，這種認定缺乏依據(jù)。筆者認為，上述規(guī)定的前提是“每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”，一般情況下，超期后的33天均在本金之內，如果以超期后的34天計算，均超出本金的數(shù)額。新法第73條第三款同時規(guī)定，當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數(shù)額在行政復議或者行政訴訟期間不予計算。現(xiàn)行《行政處罰法》第46條第三款規(guī)定，當事人應當自收到行政處罰決定書之日起15日內，到指定的銀行繳納罰款。而新法第67條規(guī)定，當事人應當自收到行政處罰決定書之日起15日內，到指定的銀行或者通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款。也就是說，當事人如果在收到行政處罰決定書之日起15日內未繳納罰款的，從第16日起就會每日承擔罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。即從第16日起的33天的計算金額不會超出罰款數(shù)額的本金，而不是直接認定罰款數(shù)額的本金。在執(zhí)法實踐中，行政機關會經常遇到行政管理相對人存在一些特殊困難，難以及時履行行政處罰決定的情形。為此《行政強制法》第42條明確規(guī)定，行政機關在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，可以與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行，當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境部門應當嚴格執(zhí)行上述規(guī)定，在維護法律尊嚴的同時，有效防范和化解社會矛盾。那么，行政機關申請法院強制執(zhí)行后，還能減免加處罰款嗎？對此問題，2019年4月1日，全國人大常委會法工委對行政處罰加處罰款能否減免問題的意見（法工辦發(fā)〔2019〕82號）作出解釋，即行政強制法第42條第一款“實施行政強制執(zhí)行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金”規(guī)定中的“實施行政強制執(zhí)行”既包括行政機關自行強制執(zhí)行，也包括行政機關申請法院強制執(zhí)行。人民法院受理行政強制執(zhí)行申請后，行政機關不宜減免加處的罰款。新法第66條規(guī)定，行政處罰決定依法作出后，當事人應當在行政處罰決定書載明的期限內，予以履行。當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納。新法第72條第二款同時規(guī)定，行政機關批準延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結束之日起計算。根據(jù)《行政訴訟法》第46條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內提出。而《行政強制法》第53條規(guī)定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。《行政強制法》第54條規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達10日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行。依上述規(guī)定，筆者認為，如果生態(tài)環(huán)境部門批準當事人延期、分期繳納罰款的期限一般在起訴期限（六個月）屆滿后的兩個月為宜。關注八 身著制服執(zhí)法也要出示行政執(zhí)法證件
2020年12月9日，財政部、司法部印發(fā)了《綜合行政執(zhí)法制式服裝和標志管理辦法》（財行〔2020〕299號），對生態(tài)環(huán)境保護等綜合行政執(zhí)法制式服裝和標志管理作出了明確的規(guī)定。有執(zhí)法人員提出，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員穿上制服到現(xiàn)場執(zhí)法也可像警察那樣不出示執(zhí)法證件嗎？根據(jù)新法第55條第一款規(guī)定，執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件。當事人或者有關人員有權要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。雖然《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》中對檢查人員進行現(xiàn)場檢查應當出示證件未作出規(guī)定，但《噪聲法》第21條和《固體法》第26條均已規(guī)定，檢查人員進行現(xiàn)場檢查，應當出示證件。而《環(huán)境監(jiān)察辦法》第13條第二款也明確規(guī)定，實施現(xiàn)場檢查時，從事現(xiàn)場執(zhí)法工作的環(huán)境監(jiān)察人員不得少于兩人，并出示《中國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證》等行政執(zhí)法證件，表明身份，說明執(zhí)法事項。對于警察現(xiàn)場執(zhí)法可不需要出示證件的問題，在《人民警察法》第23條規(guī)定，人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標志或者持有人民警察證件，保持警容嚴整，舉止端莊。由此可見，行政處罰法要求執(zhí)法人員執(zhí)法時出示身份證件，而人民警察法規(guī)定警察執(zhí)行公務時有兩種表明身份的形式：一是按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標志；二是出示人民警察證件。筆者認為，《行政處罰法》與《人民警察法》均為全國人大頒布的法律，行政處罰法為基本法，而人民警察法系特別法，所以警察執(zhí)法應優(yōu)先適用人民警察法的規(guī)定。綜上，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員在穿著制式服裝執(zhí)法時還需出示執(zhí)法證件，否則，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。
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